Lucas Favre : Diplômé de l’IEP d’Aix-en-Provence en relations internationales et en histoire militaire, Lucas Favre est également chroniqueur pour la revue Zone Critique et romancier.
Résumé : Les forces armées argentines ont une tradition d’implication dans la politique intérieure du pays qui a entraîné leur discrédit tant par les crimes internes commis lors de la dictature que par l’échec externe de la guerre des Malouines. Rétrogradées après le retour à la démocratie, elles retrouvent cependant progressivement des prérogatives internes et civiles au prétexte de menaces émergentes transnationales comme les pandémies ou la lutte contre le narcotrafic. Ceci pose la question du rapport entre civils et militaires dans le cadre d’une mondialisation échappant aux autorités politiques nationales.
Abstract : Argentinean military forces have a longstanding tradition of meddling with the internal politics of the country which ultimately led to their discredit after the crimes committed during the dictatorship and their failure to win the Falklands War. Downsized after the return of Democracy, they get their internal and civil prerogatives back through the fight against new transnational menaces like pandemies or the war against Drugs. This raises the question of the relationship between civilians and military officers as globalization spins out of control of national political authorities.
Peu connu en Europe bien qu’il soit le lieu de naissance d’un Argentin jouissant d’une petite notoriété – Lionel Messi –, le port fluvial de Rosario est aujourd’hui la plaque tournante nationale du trafic de drogues. A mesure que cette activité illégale s’accroît, l’insécurité dans la ville grandit et bat tous les records d’un pays certes plus sûr que le Mexique ou le Brésil, mais qui n’en reste pas moins assez largement gangréné par la délinquance et la criminalité.
C’est dans ce contexte immédiat que, en mars 2023, le président Alberto Fernández a décidé de déployer des militaires dans la ville pour prêter main-forte. Certes, il ne s’agit que d’unités du génie qui seront déployées sans armes, et qui se cantonneront à des tâches d’urbanisme – le plan de lutte contre l’insécurité à Rosario incluant des actions de réhabilitation des quartiers les plus pauvres – ; cependant, et au vu du lourd passé argentin en matière d’implication des forces armées dans des actions non-militaires, l’annonce du président a suscité nombre de critiques. Il y a répondu en rappelant que cet emploi de forces du génie dans des tâches civiles est tout sauf novateur.
Il aurait pu ajouter que, au-delà des tâches d’ingénierie civile confiées au génie militaire, il est désormais de plus en plus courant pour l’Etat argentin d’user de ses forces armées comme d’un instrument à usage interne et civil – et même, parfois, comme renfort aux forces constabulaires. Cette tendance à l’usage croissant des forces militaires dans des missions constabulaires ne se limite pas à l’Argentine. Cependant, dans le cas de ce pays, la dynamique politique qui a ramené les forces armées à des tâches intérieures est assez spécifique, en plus d’être ironique. En effet, les conditions désastreuses de sortie de la dictature militaire ont abouti à une déconsidération profonde des forces armées et, partant, à la délégitimation politique du fait militaire, privant les armées de leur raison d’être. Au final, la quasi-disparition des problématiques militaires du champ politique a abouti, au fond assez logiquement, à ce que l’on donne des missions non militaires à ce qui reste de forces armées : c’est-à-dire, à ce que l’on renoue avec la situation qui les avait jetées dans la double impasse du Proceso nacional et de la guerre des Malouines.
- L’égarement des armées argentines dans la politique interne (1930-1983)
Le XXème siècle argentin a vu se succéder plusieurs coups d’Etat militaires ou, plus précisément, civilo-militaires : l’armée n’est en effet jamais intervenue sans l’appui d’au moins une part importante de la société civile.
Le début de ce cycle d’interventions militaires dans la politique intérieure s’ouvre avec le coup d’Etat de 1930 – qui dépose le président radical Hipólito Yrigoyen – et se clôt en 1983, avec la fin de la dernière dictature – même si de graves événements liés à celle-ci marqueront encore toutes les années 1980. Avant 1930, l’armée nationale argentine, dotée d’un corps d’officiers professionnels et bien équipée, avait déjà rempli un rôle politique dans l’unification du pays en participant à la mise au pas des gouverneurs locaux. Elle avait également été utilisée pour la répression de mouvements sociaux.
Cependant, en parallèle, la professionnalisation de l’institution s’était traduite par son autonomisation progressive du pouvoir politique dans ses affaires internes : ainsi, au début du XXème siècle, les promotions n’étaient plus dues à la loyauté politique mais à la compétence militaire. Le premier paradoxe des rapports entre armée argentine et politique est à trouver dans le fait que ce qui a motivé les officiers à déposer Hipólito Yrigoyen fut, en premier lieu, les attaques de ce dernier contre l’indépendance politique du corps militaire. Autrement dit : l’armée s’est impliquée dans la politique car elle se sentait – à tort ou à raison – menacée dans ses prérogatives professionnelles par le pouvoir politique. La première manifestation de cette implication fut, en 1922, l’imposition par des pressions venues de l’armée du général Juan B. Justo comme ministre de la Guerre de Marcelo Alvear (président de 1922 à 1928).
Comme mentionné plus haut, l’implication politique des forces armées, si elle a des causes internes à l’institution militaire, n’a été rendue possible que dans la mesure où des forces politiques et, plus largement, civiles, ont voulu s’appuyer sur l’armée afin de faire prévaloir leurs projets et leurs intérêts. Cette tendance de larges parts de la société civile à recourir à l’intervention politique de l’armée est liée à la forte bipolarisation de la société politique argentine, ainsi qu’à la fréquente prétention de chacun des deux camps en présence à être le seul légitime. Enfin, il faut également noter que les différents coups d’Etat n’ont pas tous été appuyés par les mêmes forces politiques –même si l’on peut noter une permanence du soutien des secteurs liés au pouvoir économique rural traditionnel. Cependant, celui-ci trouva toujours des alliés dans d’autres secteurs, variables selon la conjoncture et l’état de la société au moment des différents putsch.
Il ne s’agit pas de revenir dans le détail de ces différentes interruptions du processus politique normal, ni sur les différentes manières dont l’armée a pu ensuite essayer de retourner à la normalité. Il convient toutefois de noter la manière dont a progressé la croyance, au sein des élites militaires, en une incapacité de la classe politique de gouverner convenablement le pays : à chaque coup d’Etat, la perspective d’une remise du pouvoir aux civils est plus lointaine et assortie de davantage de conditions imposées par l’armée. De plus en plus, les hauts gradés se perçoivent non plus seulement comme un dernier recours ponctuel, mais comme les porteurs du seul projet politique capable d’unifier la société argentine et de mettre fin à ses divisions sociales et idéologiques.
Assez logiquement, cette implication croissante des armées dans la politique interne va entraîner un poids croissant de la politique dans les problématiques internes à l’armée : les divisions ne seront plus géopolitiques (quels devraient être les objectifs stratégiques du pays ?) ou militaires (quelles sont les armes, les dispositifs tactiques, les modes d’organisation à adopter ?) mais strictement politiques – et parfois sens de la « politique politicienne ».
Un des épisodes le plus éclatants de ces divisions politiques a lieu, au début des années 1960, alors que – suite au coup d’Etat de 1955 qui a renversé Juan Domingo Perón – le pays est gouverné par des civils sous étroite surveillance militaire. Les forces armées argentines se divisent alors en deux factions, les Bleus et les Rouges (Azules et Colorados), notamment autour du sort à réserver aux péronistes – les Bleus estimant qu’il fallait chercher à les intégrer au système politique, tandis que les Rouges voulaient les traiter exactement comme des communistes, c’est-à-dire se fixer pour objectif de les éradiquer. Cette opposition est allée jusqu’à provoquer deux affrontements militaires en bonne et due forme – le 18 septembre 1962 et le 5 avril 1963. Au total l’armée argentine perdit 24 soldats au cours de ces affrontements tragi-comiques – qui furent d’ailleurs la seule fois de son histoire où elle se servit de ses chars lourds…
L’interpénétration croissante des pouvoirs civil et militaire –alors que le second prend de plus en plus l’ascendant sur le premier – entraîna des conséquences destructrices pour les deux parties. D’une part, l’Etat et le gouvernement devinrent un champ de bataille politiques entre les différentes forces en présence – et, de plus en plus, entre les différentes forces armées. L’idéal wébérien d’une bureaucratie neutre n’était plus à l’ordre du jour : car il s’agissait de vaincre un ennemi intérieur – le péronisme, le populisme, le terrorisme, etc. – et non plus d’assurer le statut de l’Etat comme outil au service de l’ensemble de la nation.
En parallèle, les événements ont montré combien l’implication dans la politique interne avait émoussé la compétence militaire des officiers supérieurs argentins, qui menèrent le pays droit au désastre évitable de la guerre des Malouines.
La décision de récupérer ces îles occupées par le Royaume-Uni depuis 1833 fut prise pour des raisons strictement internes, à la fin de l’année 1981 : la dictature militaire était alors en crise, soumise à la fois à une croissante opposition intérieure et à des condamnations internationales sans cesse plus fortes. Au vu de l’importance de la question des Malouines pour la population argentine, leur reconquête par la dictature militaire aurait certainement redoré le blason de cette dernière. Suite à l’occupation de l’île par l’armée argentine le 2 avril, le gouvernement militaire reçut des messages de soutien des partis politiques et des syndicats – ainsi, ces derniers, après avoir organisé de nombreuses manifestations d’opposition au régime en mars, se mirent à en organiser d’autres mais, cette fois, de soutien. Cependant, si « l’Union sacrée » espérée par les militaires prit rapidement forme au sein du pays, à l’international les choses ne se passèrent absolument pas comme prévu.
Profondément pénétrés de l’idéologie de la Guerre Froide – qui fondait en bonne partie leur « lutte contre la subversion » interne –, les dirigeants militaires argentins étaient convaincus de ce que, au regard de leur répression brutale contre le « communisme » et de la nécessité d’une victoire pour leur maintien au pouvoir, les Etats-Unis pousseraient le Royaume-Uni à rechercher une solution pacifique. De plus, Londres avait, depuis les années 1970, donné de nombreux signes quant à son éventuelle acceptation de l’abandon des îles Malouines, dont l’intérêt stratégique était désormais des plus réduits.
En outre, dans le cadre de sa politique de restriction budgétaire, le gouvernement de Margareth Thatcher avait annoncé, dans un livre blanc de juin 1981, de lourdes coupes dans l’équipement et les effectifs de la Royal Navy. Ces coupes, même drastiques, ne pouvaient faire ressentir leurs effets dès le début de l’année 1982. Peu importe. Le gouvernement militaire argentin a estimé que la décision d’y procéder laissait en tout cas présager d’une faible propension du gouvernement britannique à accepter le coût d’un conflit à l’autre bout du monde, qui plus est pour un territoire économiquement très peu rentable, et qu’il envisageait en outre déjà de céder. Mais, surtout, la dictature militaire ne pouvait de toute manière attendre l’effet de ce livre blanc pour lancer la guerre qui devait la sauver : on peut imaginer que ces considérations internes ont poussé les militaires argentins à miser sur la configuration qui leur permettait d’agir – à prendre leurs désirs pour la réalité en somme.
Ainsi, la junte argentine tabla d’une part sur un appui américain et d’autre part sur un manque de volonté combative de la part du Royaume-Uni, ce qui pousserait ce pays à accepter d’autant plus volontiers une médiation attendue de Washington.
Ces deux prévisions se révélèrent fausses. Mais, au-delà de cette lourde double erreur d’appréciation diplomatique, ce qui est frappant est le fait que les autorités militaires argentines ne préparèrent même pas le conflit sérieusement au cas où elles se seraient trompées. Elles se contentèrent de masser quelques troupes sur les îles pour envoyer un signal de détermination, mais ne prirent aucune mesure logistique sérieuse pour permettre à ces troupes de combattre efficacement. Par exemple, rien ne fut fait pour aménager la piste de Port Stanley/Puerto Argentino en vue de permettre aux avions de l’armée de l’air argentine de s’y poser : pendant tout le conflit, ils durent opérer depuis le continent. De plus, une fois le corps expéditionnaire britannique arrivé sur zone, le gouvernement ne permit pas à la flotte et à l’aviation de les frapper aussi durement qu’elles auraient été en capacité de le faire, car il espérait encore une solution négociée et souhaitait donc limiter les pertes britanniques, afin de ne pas braquer l’opinion publique britannique.
Ainsi, un gouvernement constitué de militaires a décidé d’une opération militaire sans la préparer militairement, et a ensuite entravé la conduite des opérations par des considérations politiques – qui plus est erronées. Après des décennies de focalisation croissante sur la politique intérieure – et malgré un budget et des équipements plus qu’acceptables – les officiers supérieurs argentins s’illustrèrent donc, sur le plan militaire, par leur impréparation, leur incompétence et leur irréalisme. Cet échec dramatique illustre parfaitement ce qu’avait relevé Alain Rouquié de son étude des rapports entre forces armées argentines et politique, étude qui pourtant s’arrêtait en 1976 : l’implication politique des militaires détruit non seulement le processus politique normal mais, dans un second temps, il dégrade les capacités militaires de l’armée puisque, désormais, les promotions sont liées à des considérations politiques, et non professionnelles – ce qui est d’autant plus ironique que, on l’a vu, le motif initial d’intervention politiques des forces armées argentines fut une volonté d’autonomie à l’égard des considérations politiques afin, justement, de préserver la prépondérance des considérations professionnelles.
Dans l’immédiat – et au-delà des pertes humaines et de la blessure patriotique – ce conflit eut de lourdes conséquences politiques, en forçant les militaires à lancer le processus de départ du pouvoir. La difficulté de celui-ci fut grandement accrue par la délégitimation profonde causée par leur conduite catastrophique du conflit. Cette sortie désastreuse ne permit pas aux dirigeants militaires argentins de s’en sortir aussi bien, sur le plan individuel, que leurs équivalents chiliens ou brésiliens. Surtout, elle délégitima profondément l’institution militaire, y compris dans le domaine qui justifiait son existence, à savoir la conduite de la guerre.
Suite au retour de la démocratie et à l’élection en 1983 du président radical Raúl Alfonsín, les forces armées argentines restèrent en première ligne de la politique intérieure . Cette fois-ci, elles étaient avant tout des cibles. Le premier enjeu était le jugement des crimes commis par le régime : mais cette question complexe – tant juridiquement que politiquement – dépasse largement le sujet de cet article.
Deux évolutions nous intéressent en revanche au premier chef : tout d’abord, la nouvelle « Loi de défense nationale » interdit résolument le recours aux militaires pour des tâches de sécurité intérieures. Ensuite, le budget militaire est drastiquement réduit – nous y reviendrons.
Ainsi, au terme d’un peu plus d’un demi-siècle d’interventionnisme politique, les forces armées argentines avaient récolté opprobre politique, délégitimation militaire, et coupes budgétaires. Cependant, depuis les années 2010 et en raison des conditions de sortie de cette interventionnisme politique, les forces armées sont, de nouveau, de plus en plus, et malgré la Loi de Défense Nationale prise au sortir de la dictature, impliquées dans des tâches intérieures et non militaires.
- Les forces armées dans l’Argentine démocratique : un retour vers l’intervention intérieure – par faiblesse
- La restriction du pouvoir et du rôle des forces armées dans l’Argentine post-dictature
Nous avons déjà mentionné la Loi de Défense Nationale que fit voter Raúl Alfonsín en 1988, et qui réduisait strictement le périmètre des forces armées à la lutte contre les menaces extérieures, ainsi que les restrictions budgétaires conséquentes auxquelles sont soumises les forces armées. Mutatis mutandis, ce corsetage et cet affaiblissement des armées va se poursuivre jusqu’à la décennie 2010.
La dynamique de restriction se poursuit tout d’abord sous les deux mandats de Carlos Menem, président de 1989 à 1999 : ce dernier abroge notamment le service militaire obligatoire en temps de paix en 1994, et conduit une large privatisation du secteur industriel militaire. En parallèle, le principal objectif assigné aux forces armées devient la participation à des opérations internationales, en particulier sous mandat onusien : il s’agit d’une part d’affirmer la stature internationale du pays à l’heure du « soldat de la paix » et d’autre part de redorer le blason de l’armée tout en l’éloignant encore un peu plus des sujets intérieurs. De plus, les hypothèses de conflit tournées contre les voisins (Brésil et Chili en premier lieu) sont supprimées dans le cadre des progrès de l’intégration sud-américaine, mais ne sont pas remplacées : cette absence de toute hypothèse de conflit pèse évidemment lourd dans le sous-équipement des armées et, de manière plus générale, dans le désintérêt politique pour les questions militaires.
Un cran supérieur est franchi sous la présidence de Néstor Kirchner, qui marque sans doute l’étiage de l’importance politique des forces armées. D’une part, la thématique des Droits de l’Homme est un des axes politique principaux de cette présidence, sous laquelle sera relancé le processus de jugement des crimes de la dictature – qui avait été limité dans les années 1980, pour des raisons et selon des modalités sur lesquelles nous n’avons pas la place de revenir. De plus – et surtout –, Néstor Kirchner a une conception des forces armées qui les réduit à un rôle très subalterne : ainsi, lors de son premier discours à l’adresse des militaires, il déclara d’abord que la Défense n’est pas le domaine réservé des militaires et ensuite que la politique militaire est avant tout conçue comme intégrée au projet économique global – et n’a donc pas de raison d’être propre : ce qui est logique, en l’absence d’hypothèse de conflits.
Du point de vue des compétences des armées, Néstor Kirchner prend en 2006 un important décret qui réduit leur mission de Défense aux agressions extérieures étatiques, ce qui exclut nettement la lutte anti-terroriste et anti-narcotrafic. Ce point est important car – nous y reviendrons – la lutte contre la drogue depuis les années 1980, et contre le terrorisme depuis 2001, sont les deux motifs au nom desquelles les différentes administrations états-uniennes ont poussé les pays latino-américains à intégrer leurs forces armées aux tâches de sécurité intérieures – les cas mexicain et colombien sont tristement connus. Néstor Kirchner réduit également le périmètre du ministère de la Défense en lui retirant le contrôle de l’industrie publique de Défense restante ainsi que de la sécurité aérienne – au profit du ministère de la Planification.
- L’inversion de la tendance
Si la politique militaire de Néstor Kirchner fut claire et univoque, celle de sa successeur et épouse Cristina Kirchner fut en revanche assez trouble dans ce domaine. Elle poursuivit, certes, l’œuvre législative de restriction des compétences des forces armées par de nombreux textes – et, en particulier, par le décret 1714/2009 définissant la « Directive de Politique de Défense Nationale » qui établit explicitement que la criminalité organisée doit être combattue par des forces exclusivement policières.
Cependant, son administration utilisa de manière détournée mais structurelle des effectifs militaires dans la lutte contre le narcotrafic, et plus précisément pour la surveillance de la frontière nord du pays, « passoire » qui rend possible ce trafic. Ces actions furent menées sous couvert de « l’aide logistique » que les forces armées sont autorisées à apporter si nécessaire aux forces de sécurité intérieure, et dans le cadre d’une opération spécifique nommée « Escudo Norte » (« Bouclier Nord »). Sous prétexte de prêter le concours de ses radars mobiles RASIT, l’Armée de Terre a par exemple pu, de facto, établir des patrouilles à la frontière. Au total, sous sa présidence, jusqu’à 4 500 soldats furent ainsi déployés à la frontière Nord dans ce rôle d’« appui logistique ». Cette action fut menée dans la plus grande discrétion, et en contradiction avec l’œuvre normative de la présidente – notamment de sa Directive de Politique de Défense Nationale. Malgré son caractère limité et l’absence de refonte profonde du cadre normatif, l’opération « Escudo Norte » marque un point d’inflexion important : elle met fin au recul de la participation des forces armées à la sécurité intérieure en cours depuis le retour à la démocratie de 1983, et inverse cette tendance.
Ce retour vers des tâches intérieures et même constabulaires, encore subreptice, sera prolongé et assumé par Mauricio Macri. Dès son élection, celui-ci déclare un « état d’urgence de sécurité publique » sur tout le territoire, au motif du danger posé par le trafic de drogue – qui, s’il pose un certain nombre de problèmes, ne concerne certainement pas l’ensemble du territoire argentin.
Surtout, Mauricio Macri prend en 2018 un important décret, dont l’article 1 vient modifier la définition des missions des armées installée par le décret de 2006 de Néstor Kirchner. D’après le texte, « les Forces Armées […] seront employées de manière dissuasive ou effective devant des agressions d’origine externe contre la souveraineté, l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de la République Argentine ; la vie et la liberté de ses habitants, ou devant toute autre forme d’agression externe qui soit incompatible avec la Charte des Nations Unies ». La grande amplitude laissée par la mention de la « vie et liberté de ses habitants » ne laisse guère que le critère de menace « externe » : or, à l’heure de la mondialisation, trouver une menace qui ne serait en aucune manière « externe » est des plus difficiles. En plus de cette évolution normative importante, Mauricio Macri a continué d’user de moyens militaires à des fins de lutte contre le narcotrafic et de surveillance de la frontière nord – en assumant ses actes.
Pour conclure ce développement au sujet de l’évolution du cadre normatif de l’emploi interne des forces armées, il convient de noter que cette utilisation des militaires dans la lutte contre le trafic de drogue est une évolution prônée et promue par Washington dans tout l’hémisphère ouest. En effet, depuis que, en 1973, Richard Nixon a déclaré une « guerre mondiale totale » au narcotrafic lors de la création de la DEA (Drug Enforcement Administration), les Etats-Unis sont partisans d’une militarisation de la lutte contre le trafic transnational de stupéfiants. En particulier, la Directive de Sécurité Nationale 221, promulguée par Ronald Reagan en 1986, permet l’implication des forces armées du pays dans la lutte anti-drogue.
Cette thématique passe au premier plan de la politique de sécurité latino-américaine de Washington dès la fin de la Guerre froide. La stratégie anti-drogue états-unienne étant résolument tournée contre l’offre de stupéfiants, elle se traduit en effet avant tout par une action extérieure, dans laquelle les militaires ont le premier rôle – notamment le Commandement Sud (commandement militaire chargé de l’Amérique latine moins le Mexique). Dans ce cadre, les forces armées locales sont des partenaires privilégiés : et les cas de la Colombie et du Mexique dans la militarisation de la lutte anti-drogue sont bien connus – tout comme leur succès plus que relatif.
Autrement dit : après avoir, pendant la Guerre Froide, appuyé la lutte interne « anticommuniste » des différentes dictatures militaires, Washington encourage désormais l’engagement des forces armées latino-américaines, toujours en interne, contre les « nouvelles menaces » (narcotrafic et terrorisme).
Ainsi, la décision évoquée plus haut de déployer un bataillon du génie dans la ville de Rosario dans le cadre de la lutte contre le narcotrafic qui frappe durement ce port est moins isolée et significative qu’il n’y paraît : plus qu’un tournant, il s’agit d’un pas de plus dans le retour progressif – et détourné – des forces armées argentines aux tâches de sécurité intérieure. En l’espèce, l’unité déployée se bornera à effectuer des missions d’urbanisation – rappelons que l’appui logistique apporté par les forces militaires aux forces constabulaires dans le Nord du pays fut un des moyens de leur retour aux tâches intérieures sous Cristina Kirchner. Cet appui logistique apporté par les troupes du Génie aux autorités civiles s’est largement étendu ces dernières années : dans ce domaine comme dans d’autres, l’armée argentine, dépourvue d’objectifs strictement militaires, emploie largement ses (faibles) moyens à des tâches d’appui à l’Etat dans ses missions internes.
Le président argentin jusqu’en décembre 2023, Alberto Fernández, s’inscrit largement dans la continuité de ses prédécesseurs concernant l’emploi des forces armées. Ces dernières continuent de n’occuper qu’un rôle plus que secondaire dans l’agenda politique : ainsi, lors de son discours d’ouverture de la session parlementaire de l’année 2023, le locataire de la Casa Rosada n’a évoqué les forces armées qu’à la fin de son discours – et il ne n’a fait que très succinctement.
Il a surtout publié en 2021 une Directive de politique de Défense Nationale qui, si elle note le retour d’un risque de conflits interétatiques, ajoute que ces conflits restent hautement improbables en Amérique du Sud. Le document rejette explicitement l’objectif de lutte antiterroriste pour les forces armées ; cependant, lorsqu’il se félicite de la non-participation des militaires à des tâches constabulaires, il ajoute cette mention plus qu’ambiguë : « indépendamment des opérations en cours dans la lutte contre le narcotrafic ». Doit-on comprendre que cette participation à la lutte contre les trafiquants de drogue est une parenthèse appelée à être refermée, ou une exception certes non assumée, mais vouée à se perpétuer ?
Ensuite et surtout, cette Directive porte la trace de la pandémie de Covid-19, dans la lutte contre laquelle l’armée argentine a – comme de nombreuses armées dans le monde – été appelée à participer au vu de l’urgence de la situation – ce que les textes l’autorisent à faire. Cependant – et comme nombre d’autres dispositifs déployés pendant la pandémie – cette exception semble devoir devenir une règle. Ainsi, le document stipule que :
[au vu de l’expérience de la pandémie] il est donc impératif de planifier les réponses en cas de possibles émergences de nouvelles pandémies. Le rôle éminent joué par les forces armées argentines face aux urgences sanitaires doit être correctement capitalisé, en utilisant l’expérience pour actualiser les protocoles et planifier les capacités logistiques et opératives nécessaires face à des scénarios similaires.
Ainsi, les armées doivent désormais se préparer à jouer un rôle en cas de pandémie – et non pas prêter main-forte, en utilisant des moyens développés à des fins militaires, lorsqu’apparaît une situation d’urgence sanitaire.
Cette expérience de la lutte contre la Covid est vue comme structurante : ainsi, lorsqu’elle examine la manière dont les forces armées doivent être réparties sur le territoire, la directive invite à incorporer dans cette conception « les leçons apprises des deux expériences les plus importantes en matière de déploiement de l’instrument militaire lors de quatre dernières décennies, la Guerre de l’Atlantique Sud de 1982 [la Guerre des Malouines] et l’Opération Générale Manuel Belgrano d’appui d’urgence sanitaire dans le cadre de la pandémie de Covid-19. » Si l’on se souvient que cette même directive écarte toute perspective de conflit interétatique en Amérique du Sud, on est porté à penser que la perspective sanitaire devrait structurer assez fortement l’organisation et la préparation des armées argentines.
En sus de l’objectif de lutte anti-drogue évoqué avec ambiguïté et de la mission sanitaire affichée pour sa part on ne peut plus clairement – ainsi que de la participation aux missions de l’ONU évoquée plus haut – la mission la plus importante assignée à l’armée argentine est une mission d’occupation du territoire et, en particulier, du territoire antarctique, avec lequel l’armée est notamment chargée d’entretenir la liaison logistique : mission qui ressemble davantage à de l’aménagement du territoire qu’à de la Défense. Même si l’on comprend l’intérêt stratégique de l’Antarctique et de l’occupation du territoire, il n’est pas commun de voir un tel objectif être plus important pour une armée que celui de la préparation à un conflit.
Ainsi, en l’absence d’objectifs structurels proprement militaires, les forces armées se retrouvent transformées en force d’appoint à l’Etat dans ses missions civiles : lutte anti-drogue, gestion épidémique, occupation et aménagement du territoire.
La question qui se pose est : pourquoi, dans ce pays si antimilitariste, l’Etat revient-il à un usage interne des forces armées ? Et la réponse semble être : parce qu’il n’est pas prêt à les doter de moyens leur permettant d’être autre chose qu’une gendarmerie lourde.
C) Un outil militaire sous-dimensionné pour tout usage militaire
Depuis 1983 – et comme évoqué plus haut – l’armée argentine a en effet vu ses moyens rognés constamment. Ainsi, les dépenses militaires argentines sont, d’après l’Institut international de recherche sur la paix de Stockholm, passées de 3,1% du PIB en 1980 à 0,7% en 2020 : et la comparaison avec les voisins brésilien et chilien permet d’illustrer la situation spécifique de l’armée argentine, parent pauvre dans un continent d’armées peu dotées.
Au-delà de cette faiblesse du budget militaire, sa composition est également révélatrice : en effet, la part des salaires versés y est importante, et celle des investissements faible – à titre de comparaison, l’Argentine a consacré en 2007 seulement 2,55% de ses dépenses militaires à l’investissement, contre 6,95% pour le Brésil et 27,48% pour le Chili. Et l’année 2007 est loin d’être une exception :
Dévolue à des missions d’interposition dans le cadre de l’ONU, de gardiennage des frontières, de police, ainsi que d’appui logistique et d’occupation physique du territoire dans ses zones les plus vides – en Antarctique notamment – l’armée argentine ne semble en effet pas avoir besoin d’équipements ambitieux. La permanence de « l’occupation » des Malouines n’est même pas un motif de maintien d’importantes capacités guerrières, au vu du traumatisme que constitue la tentative désastreuse de récupérer ce territoire par la force, qui a engendré un consensus politique quant à la nécessité de recourir à la voie diplomatique pour régler cette question.
Cette focalisation – de facto mais aussi, on l’a vu, en vertu de la doctrine officielle – des forces armées sur des tâches civiles se traduit notamment dans des choix d’équipement – et de non-équipement. Une rapide comparaison entre les marines argentine et chilienne permet de remarquer la différence d’orientation, et ce alors que les deux marines ont la garde d’un littoral comparable et que le Chili dispose lui aussi de revendications et de territoires antarctiques – auquel il accorde certes moins d’importance : ce qui est un choix qui, on le verra, se traduit dans les équipements respectifs.
Sur le papier, l’Argentine dispose encore d’une flotte de guerre de surface relativement importante, avec notamment quatre destroyers et neuf corvettes : cependant, la majorité de cette flotte est issue de décisions prises avant 1983. Si, de son côté, la marine chilienne est dépourvue de destroyers – navires qui, s’ils semblent revenir sur le devant de la scène depuis quelques années, étaient passés au second plan derrière le couple sous-marin/porte-avions issu de la Seconde Guerre Mondiale – elle compte huit frégates, dont la plus ancienne l’est moins que la plus récente des corvettes argentines, et qui ont toutes été acquises « de seconde main » dans les années 2000, c’est-à-dire bien après le départ de Pinochet (qui a quitté le pouvoir en 1990).
Surtout, la flotte sous-marine chilienne est très supérieure à son homologue : là où cette dernière ne dispose que de deux sous-marins au diesel dont aucun ne date d’après le retour à la démocratie, la première dispose, en plus de deux sous-marins au diesel datant des années 1980,de deux sous-marins de classe Scorpène à moteur mixte, et commandés après le retour de la démocratie au Chili.
Si l’Argentine démocratique a négligé sa flotte de bataille, où donc sont passés ses crédits d’équipements alloués à la Marine ? Essentiellement dans la très forte augmentation de sa flotte d’avisos (qui passe d’un seul à six vaisseaux), c’est-à-dire de vaisseaux légers, dévoués à la surveillance – notamment contre la pêche illégale –, au sauvetage en mer ainsi qu’à l’appui aux missions scientifiques.
Dans ces conditions, il n’est pas surprenant de constater que, d’après le SIPRI, les dépenses militaires chiliennes soient largement supérieures aux dépenses argentines : elles se sont élevées à 5,168 milliards de dollars (constants de 2021) en 2019 et 5,738 milliards en 2022, contre respectivement 3,194 et 2,101 milliards aux mêmes dates côté argentin. En effet, les choix d’équipements respectifs dans le domaine des marines de guerre impliquent évidemment de plus fortes dépenses côté chilien, car la préparation de la perspective d’une guerre maritime conventionnelle sera toujours plus coûteuse que la simple surveillance.
Ainsi, en plus d’être dotées de missions de plus en plus liées normativement à l’exercice de fonctions civiles en générale, et constabulaires en particulier, les forces armées argentines sont, de plus, sous-dotées en matière de budget et d’équipements. Ces derniers semblent les limiter à ces missions civiles auxquelles l’évolution normative les destine sans cesse davantage.
Il pouvait, au fond, difficilement en être autrement : nous avons en effet vu combien, lors du retour de la démocratie en 1983, les forces armées argentines sont délégitimées politiquement pour la férocité – et l’illégalité complète – de leur répression, mais aussi militairement en raison de leur défaite, traumatique pour le pays, lors d’une Guerre des Malouines qu’elles avaient pourtant lancée. Dans un contexte extérieur de détente générale des relations avec ses voisins puis de début des processus d’intégration latino-américaine, une armée ainsi délégitimée ne pouvait que recevoir des moyens décroissants. Cependant, pour de multiples raisons, ne plus disposer de la moindre force militaire n’était évidemment pas une option viable pour Buenos Aires : il a donc fallu trouver une utilité à cette outil militaire auquel on cherchait à consacrer le moins de ressources possibles, et dont l’utilité stratégique n’était par ailleurs plus évidente. Le premier pis-aller fut l’usage des troupes dans le cadre d’opérations de l’ONU, qui permettait de rentabiliser diplomatiquement cet outil militaire en déshérence. Puis, on s’est mis adjoindre d’autres missions à cet outil militaire, afin d’user de ses (quelques moyens) pour décharger l’Etat du poids de certaines de ses missions : surveillance des frontières, occupation physique et aménagement du territoire, appui logistique aux populations des territoires reculés, surveillance côtière, etc.
Surtout, cet outil fut utilisé dans le cadre de la lutte contre le narcotrafic puis contre la menace pandémique : il s’agissait d’abord une mission d’« urgence », qui, de manière plus ou moins assumée, est devenue une mission structurelle, c’est-à-dire qui détermine la conception même de l’armée – et donc la formation de ses personnels, sa répartition territoriale, ses équipements, etc. Pour ces deux volets, l’Argentine s’inscrit dans une dynamique continentale d’une part (la militarisation de la lutte antidrogue impulsée par Washington) et mondiale de l’autre (l’appui des forces armées à la lutte contre la pandémie de covid-19). Cependant, dans une armée dépourvue désormais de tout objectif conventionnel – même défensif – sérieux, ou en tout cas sérieusement préparé, ces missions prennent rapidement une grande importance, comme le démontre la place « d’honneur » attribuée à l’action sanitaire de l’armée argentine dans la Doctrine de Défense nationale publiée en 2021.
Autrement dit : la délégitimation complète résultant de l’implication politique des forces armées argentines a créé pour elles un contexte politique qui, combiné à un contexte continental pacifié, a conduit à ce que ces armées reviennent à être, de plus en plus, employées à des tâches non-militaires et parfois même constabulaires, et ce de manière sans cesse plus structurelle – comme le reflète l’évolution normative, ou l’exemple de l’équipement de la Marine argentine.
Ainsi, après s’être dévoyées dans la politique interne afin de préserver leur autonomie professionnelle contre le pouvoir politique, les armées argentines se voient désormais réinsérées sans cesse davantage dans la politique et la sécurité intérieures. Elle ne récoltent que les graines semées par leur intervention préalable dans ces mêmes domaines : voilà qui illustre la complexité des rapports entre le civil et le militaire (ainsi que la difficulté de tracer une limite claire sur le long terme) de manière ironique, et – donc – tragique.
Lucas Favre